6.2. Государственно-правовое регулирование сервисной
деятельности и выполнение государством
сервисных функций
Историческая практика показывает, что развитие услуг в любой стране всегда так или иначе регулировалось государственно-правовыми институтами. В этом случае государство выступало особым аппаратом, который, опираясь на механизм закона и органы принуждения (армию, полицию, пенитенциарную систему), регулировал отношения между производителями и потребителями услуг, задавал правила конкурентной борьбы между субъектами сервисной активности, ограничивал возможности предпринимателей монополизировать тот или иной вид услуг. Благодаря этому государственно-правовая система была способна поддерживать в обществе стабильность, регулировать кризисные процессы в экономике и общественной практике, переводя их в нормальное русло.
Механизмы государственно-правового регулирования нередко действовали выборочно, защищая интересы аристократических или богатых слоев населения за счет низших и бедных. Однако и в прошлом, и в современных условиях государственная власть вынуждена проявлять заинтересованность в сохранении определенного баланса общественных интересов.
То же самое можно сказать относительно правового регулирования взаимодействий между субъектами хозяйственной активности, а также между государством и предпринимательством. Торговцы, ремесленники во многих странах были многочисленными и далеко не самыми привилегированными слоями населения. Тем не менее они оставались прилежными налогоплательщиками, что способствовало распространению на их деятельность государственного протекционизма. Государство не только собирало с них налоги, выдавало лицензии, привлекало к выполнению общественных работ и благотворительных акций, но и опосредовало их взаимодействия с клиентами.
Если взглянуть на государственно-правовые органы с общесоциальных позиций, то их регулятивные функции по отношению к обществу и к субъектам хозяйственной деятельности также выступают услугой особого рода. Именно так рассматривается государ-
ственно-правовая деятельность в теории общественного блага. Данная теория исходит из того, что рыночные отношения сами по себе не в состоянии учесть все многообразие общественных потребностей и отрегулировать их удовлетворение. Существует целая система общественных благ, которые являются неделимыми и не могут быть перераспределены индивидуальным потребителям на коммерческой основе. В то же время потребителей невозможно и отстранить от их пользования. Речь идет о благах, связанных с национальной обороной и безопасностью, государственным управлением, обращением национальной валюты, а также с экологическими, оздоровительными, образовательными программами.
В практике государственного строительства постепенно отрабатывались правовые и финансовые механизмы перераспределения общественных благ. Посредством налогообложения, сосредоточения в своих руках ряда властных полномочий государственные органы расширяли свою возможность распоряжаться немалыми финансами, позволяющими не только содержать армию, полицию, но и перераспределять средства, не допуская безудержного обогащения одних слоев и предельного обнищания других.
Помимо функций поддержки общественного порядка, обороноспособности, объектом государственного контроля и управления становились также коммуникации (почтовая связь, транспорт и др.), общее и профессиональное образование, здравоохранение, производство некоторых наиболее доходных видов продуктов и алкогольных напитков. В последние 100-150 лет в рамках государственной социальной политики во многих странах стало функционировать социальное обеспечение, осуществляться работа со слабо защищенными слоями населения - бедными, инвалидами, стариками. Также в качестве самостоятельного направления деятельности многих правительств формируется культурная политика, направленная на сохранение культурного наследия и на приобщение к нему разных социальных групп и слоев.
Таким образом, государство в современных условиях выполняет немало сервисных функций, хотя его деятельность в этом направлении носит такие названия, как обеспечение военной безопасности, поддержание общественного порядка, борьба с преступной средой, осуществление социальной или культурной политики и др.
Наличие указанных общих закономерностей влияния государственно-правовых механизмов на развитие услуг сопрягается с еще одной важной тенденцией: в целом роль и значение государственных рычагов всегда было более акцентированным в странах Востока (арабо-мусульманский мир, Индия, Китай, Япония и др.), а также в России, в то время как в странах Западной Европы, начиная с Нового времени, эволюция сервиса происходила под решающим воздействием процессов рыночного обмена.
Прошедший XX в. стал периодом действия двух социально-экономических моделей - капиталистической системы с небольшой или умеренной долей участия государства в развитии экономики и социальных отношений, а также социалистической системы с масштабной или почти стопроцентной долей государственного участия в хозяйстве и общественной жизни. Но в деле удовлетворения важнейших общественных потребностей и та и другая политическая система имели немало общего. Так, к середине XX в. и в СССР, и в странах Западной Европы и в США функционировали государственные системы образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения, которые были реальными, всеобщими, обеспечивались из бюджета государства и определились как часть гражданских прав. Опыт поколений, которые пользовались плодами деятельности «государства благосостояния» (страны Запада) и «государственного социализма» (СССР), показал также, что, несмотря на все усилия и значительные расходы, большинство важнейших социальных проблем не поддавалось искоренению, а на многие социальные программы средств хронически не хватало. (См.: Шанин Т. Социальная работа как культурный феномен современности // Взаимосвязь социальной работы и социальной политики 7 Пер. с англ. М., 1997)
Развитие капиталистической и социалистической моделей, а также разные способы реализации ими общественных потребностей породили в мировом масштабе широкий диапазон промежуточных форм как государственного регулирования сервисной деятельности, так и рыночных принципов функционирования сферы услуг. Каждая модель имела свои сильные и уязвимые стороны, по-разному действуя в разных странах и в разнообразных конкретно-исторических условиях.
После краха системы социализма на рубеже XX-XXI вв. в разных регионах мира формируются новые тенденции в соотношении государственно-правовых механизмов и рыночных принципов сервисной деятельности. Так, во многих странах дает о себе знать обширный кризис государственной власти, особенно связанной с централизованной формой управления. Прежним идеям огосударствления и универсальных форм социального управления многие общественные силы противопоставляют принцип децентрализации регулирования общественных потребностей, создания условий свободы индивидуального выбора, т.е. отстаивается право людей самим определять свои потребности и создавать социальные механизмы их удовлетворения.
Однако вряд ли можно сегодня говорить об исчерпанности значения государственно-правовых механизмов в регулировании сферы сервиса и в реализации потребностей населения. Во всех странах мира государство продолжает выполнять свои функции, регулируя определенные аспекты экономической практики, а также реализуя социальную политику. Правда, и регулирование и социальная политика в новых условиях на рубеже столетий заметно трансформируются.
Рассмотрим это на примере изменений социальной политики во многих странах мира. Хотя важнейшие направления такой политики продолжают сопрягаться с прежними целями (создание безопасной социальной среды, борьба с бедностью, образование молодежи, предоставление определенного объема медицинских услуг населению и др.), но они во многих странах реализуются другими способами. Органы государственной власти уже не стремятся охватить все социальные проблемы самостоятельно, а вырабатывают тактику опоры на активные группы и сообщества. Нынешнее государство нередко допускает в определенных масштабах проникновение в сферу социальных служб рыночных принципов, внедряет хозрасчетные начала в систему оказания социальных услуг.
Еще одно новое качество государственных служб, осуществляющих социальную работу, сводится к тому, что имеет место разукрупнение учреждений социальной сферы с целью их приближения к запросам потребителей. Социальная политика все в большей степени ориентируется не на среднего гражданина со стандартным набором потребностей, а на многообразие общественных и личных запросов, на предоставление потребителям возможности выбора услуг.
Аналогичные тенденции можно наблюдать и в социальной политике властных органов России. Федеральное правительство и региональные власти также поощряют развитие негосударственного сектора в его коммерческом и некоммерческом вариантах, что призвано стимулировать активность на местах. Однако при этом государственные органы нашей страны не всегда готовы считаться с глубоким экономическим кризисом, масштабы которого способны увеличиваться из-за непродуманной технологии социальной политики.
Особенно высоким остается роль государственного участия в развитии сервиса развивающихся стран Азии, Ближнего Востока, Латинской Америки. Здесь в ходе модернизации не снижается значение государства в осуществлении крупных проектов, начиная от долевого участия в постройке железных дорог, формировании гражданского воздушного транспорта и кончая созданием систем рекреации, социального обеспечения, образования и др. Все это свидетельствует о том, что институт государства продолжает развиваться во многих регионах мира.
На рубеже XX-XXI вв. страны Востока, а в последние десятилетие и страны СНГ активно осваивают принципы рыночного развития сервисной деятельности. Государство всемерно способствует этим процессам. При этом конкретные страны продолжают заметно различаться между собой по масштабам протекционистской политики в отношении к сервису, по доле участия государства в обслуживании населения, по формами правового регулирования как сферы сервиса в целом, так и отдельных его разновидностей.
Анализ отношений между институтом государственной власти, механизмами правового регулирования, с одной стороны, и сферой услуг, с другой, свидетельствует, что между ними всегда сохранялись тесные связи, так как объективно они решали сходные задачи (хотя и разными способами) - отзывались на общественные запросы. Во многом эти связи определялись историческими традициями, укорененным укладом жизни в той или иной стране.
Вместе с тем данные связи повсюду приобретали гибкий характер, чутко реагируя на общественные и экономические изменения внутри страны и за ее пределами. В зависимости от конкретных условий жизни политика государства по отношению к сфере услуг динамично трансформировалась. В настоящее время общепризнанным является тот факт, что сама власть выполняет сервисные функции по отношению к обществу, к гражданам страны.
